GOOD GOVERNANCE DAN REFORMASI BIROKRASI

BAB I

PENDAHULUAN

A.    Latar Belakang

Good governance secara sekilas bisa diartikan sebagai pemerintahan yang baik dengan kata lain merupakan pemerintahan yang bisa disebut pemerintahan yang ideal, akan tetapi wujudnya bagaimana dan bagaimana hal itu dapat dicapai masih membutuhkan pemahaman yang lebih dalam lagi.

Sementara itu juga ada yang memahami good governance  sebagai suatu kondisi yang menjamin tentang adanya proses kesejajaran, kesamaan, dan keseimbangan peran serta, saling mengontrol yang dilakukan oleh komponen-komponen seperti pemerintahan (government), rakyat (citizen), dan usahawan (business).

Dan untuk mencapai pemerintahan yang bisa dikatakan good governace pastilah tak semudah yang dibayangkan.

Maka dari itu sebagai upaya dalam menciptakan pemerintahan yang baik atau good governance munculah istilah reformasi birokrasi. Reformasi merupakan merubah atau membuat sesuatu kearah yang lebih baik dan birokrasi merupakan suatu sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah atau dengan kata lain dapat disebut sebagai birokrat. Jadi reformasi birokrasi merupakan suatu arah pergerakan atau perubahan dalam perbaikan jalannya pemerintahan terhadap pelayanan kepada masyarakat dalam upaya mewujudkan good governance.

Sebagai salah satu upaya dalam mewujudkan good governance reformasi birokrasi dirasa perlu untuk dilakukan sebagai bentuk perbaikan sistem pemerintahan, maka dari itu kami berkeinginan untuk membuat suatu makalah yang berjudul “Good Governance dan Reformasi Birokrasi”.

B.      Rumusan Masalah

1.      Apa yang dimaksud dengan good governance?

2.      Apa yang dimaksud dengan reformasi birokrasi?

3.      Apa hubungan antara good governance dan reformasi birokrasi?

C.    Tujuan Penelitian

1.      Untuk mengetahui apa yang dimaksud dengan good governance.

2.      Untuk mengetahui apa yang dimaksud dengan reformasi birokrasi.

3.      Untuk mengetahu bagaimana hubungan antara good governance dan reformasi birokrasi.

BAB II

PEMBAHASAN

A.    Konsep Good Governance

Secara umum penyelengaraan pemerintahan yang dimaksud dalam good governance itu berkaitan dengan isu transparansi, akuntabilitas public, dan sebagainya. Secara konseptual dapat dipahami bahwa good governance menunjukan suatu proses yang memposisikan rakyat dapat mengatur ekonominya. Institusi serta sumber social dan politiknya tidak hanya sekedar dipergunakan untuk pembangunan, tetapi juga untuk menciptakan integritas bagi kesejahteraan rakyat. Good governance  juga dipahami sebagai suatu penyelenggaraan manajemen pemerintahan yang solid yang bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar, pemerintahan yang efisien, serta pemerintahan yang bebas dan bersih dari kegiatan korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN).

Dengan demikian good governance adalah pemerintahan yang baik dalam standar proses dan hasil-hasilnya, semua unsur perintahan bisa bergerak secara sinergis, tidak saling berbenturan, memperoleh dukungan dari rakyat dan terlepas dari gerakan-gerakan anarkis yang dapat mengahmbat proses pemabangunan.

Sementara itu juga ada yang memahami good governance  sebagai suatu kondisi yang menjamin tentang adanya proses kesejajaran, kesamaan, dan keseimbangan peran serta, saling mengontrol yang dilakukan oleh komponen-komponen seperti pemerintahan (government), rakyat (citizen), dan usahawan (business). Ketiga komponen itu mempunyai tata hubungan yang sama dan sederajat. Jika kesamaan ini tidak sebanding, dipastikan terjadi pembiasan dan konsep good governance tersebut.

Dalam workshop “Best Practices Reformasi Birokrasi” di Surakarta, Bupati Jembrana I Gede Winasa mengungkapkan dalam konsep governance pada hakikatnya didukung oleh tiga kaki yakni:

1.      Tata pemerintahan di bidang politik dimaksudkan sebagai proses pembuatan keputusan untuk formulasi kebijakan public. Penyusunanya baik dilakukan oleh birokrasi maupun birokrasi bersama politisi. Partisipasi masyarakat dalam proses ini tidak hanya pada tataran implementasi, melainkan mulai dari formulasi, implementasi, sampai evaluasi.

2.      Tata pemerintahan di bidang ekonomi, meliputi proses pembuatan keputusan untuk memfasilitasi aktivitas ekonomi di dalam negeri dan interaksi di antara para penyelenggara ekonomi, sector pemerintahan diharapkan tidak terlampau banyak campur dan terjun langsung pada sector ekonomi karena ini bisa menimbulkan distrosi mekanisme pasar.

3.      Tata pemerintahan di bidang administrasi adalah berisi implementasi kebijakan yang telah diputuskan oleh institusi politik.

Pelayanan umum (public service) adalah produk yang dihasilkan oleh pemerintah. Dengan semakin meningkatnya kesadaran masyarakat akan haknya, maka pelayanan umum menjadi suatu kewajiban yang harus dilakukan oleh pemerintahan, dalam hal ini pemerintah daerah sadar betul bahwa untuk mewujudkan konsep good governance mengandung sebuah tatanan yang cukup berat, sehingga bermodalkan komitmen yang kuat dan kepercayaan masyarakat, secara bertahap mulai menata kembali sinergi hubungan antara pemerintah, masyarakat, dan pihak swasta. Hubungan ketiga komponen tersebut akan dapat sinergi apabila masing-masingnya memahami posisi dan tugasnya. Yang menjadi permasalahan adalah kesenjangan pada ketiga komponen itu sangat tinggi. Maka tidak ada pilihan, pemerintah harus melakukan upaya dalam pemberdayaan menuju kemandirian melalui suatu system pelayanan yang optimal.       

B.     Reformasi Birokrasi

Dalam berbagai kesempatan, untuk berbagai tujuan, istilah reformasi sering dilabelkan pada setiap usaha yang dimaksudkan untuk melakukan perbaikan secara gradual, bertahap dan berlangsung di sistem yang ada. Reformasi itu juga dipersamakan dengan sebuah perubahan dan perbaikan atau sesuatu yang berkonotasi positif, meskipun pada kenyataannya ia hanya jargon politis atau sesuatu yang hanya lip service. Begitupun ketika pemerintah melakukan sejumlah perbaikan tata kelola (governance) atau manajemen pemerintahan, maka upaya itu dengan serta merta dinyatakan sebagai reformasi birokrasi.

Reformasi atau apa pun namanya jika ia merujuk pada sebuah perubahan ke arah perbaikan, maka ia sesungguhnya bukan sesuatu yang hanya dilakukan untuk saat atau oleh kondisi tertentu. Mengacu pada istilah Michel Beer (2000:452) yang menyatakan berubah itu adalah memilih tindakan yang berbeda dari sebelumnya, perbedaan itulah yang menghasilkan suatu perubahan.

Jika reformasi itu dimaknai sebagai buah dari sebuah perubahan, maka buah yang dihasilkan dari proses perubahan yang kemudian disebut reformasi itu masih jauh dari apa yang diharapkan sebagaimana ketentuan normatif atau teoritisnya. Sejumlah kajian teoritis mengenai reformasi birokrasi di Indonesia menunjukan bahwa proses reformasi atau perubahan dan perbaikan organisasi birokrasi itu belum cukup menggembirakan. Berbagai telaah dan kajian teoritis empiris menunjukkan bahwa proses reformasi birokrasi di Indonesia memerlukan kajian lebih mendalam untuk memperoleh landasan teoritis ilmiah dan strategis yang tepat dalam rangka implementasi proses birokrasi. Padahal menurut Mustopadidjaja (2000), jika proses reformasi birokrasi bisa dijalankan dengan baik, maka akan terwujudlah good governance di dalam birokrasi di Indonesia yang selanjutnya bisa dijadikan alat untuk melakukan pembangunan masyarakat madani. Soebhan (2000) menyatakan bahwa agar proses reformasi birokrasi di Indonesia bisa berjalan secara optimal, maka model keterkaitan birokrasi dengan politik harus dipisahkan dengan jelas dan tegas.

Reformasi birokrasi atau apa pun padanan kata yang dimaksudkan sebagai sebuah perubahan ke arah perbaikan sebuah usaha yang senantiasa dilakukan sebagai kebutuhan objektif sebagai organisasi terbuka dari pengaruh dan senantiasa berusaha menyesuaikan diri dengan perkembangan lingkungan di mana organisasi itu hidup.

Beberapa faktor yang mendorong timbulnya reformasi birokrasi pemerintah adalah :

1.      Adanya kebutuhan melakukan perubahan dan pembaharuan aparatur negaradan pemerintah itu sangat tergantungdari kebutuhan dari pimpinan nasional. Jika pemimpin nasional meras butuh melakukan perubahan psti perubahan dan pembaharuan aparatur itu akan terwujud. Kebijakan itu didukung oleh kebijakan politik yang strategis dan dijadikan suetu program nasional dengan dukungan seluruh komponen rakyat maka perubahan dan pembaharuan aparatur negara/pemerintah  bisa dilakukan.

2.      Memahami erubahan yang terjadi dilingungan strategis nasiona, faktor ini yang akan menimbulkan rencana dan tindakan pembaharuan aparatur negara/pemerintah, jika dilihat dan diamati semenjak jatuhnya pemerintahan ordebaru  perubahan lingkungan strategis nasional kita ialah, terjadi krisis ekonomi/moneter dan perubahan sistem politik nasionaal. Dua kejadian ini yang perlu dijadikan dorongan dan rencana adanya perubahan danpembaharuan aparatur.krisis moneter dengan sendirinya akan melahirkan suatu kebijakan melakukan pembaharuan aparatur yang efektif dan effisien dan hemat. Sedangkan perubahan sistem politik akan melahirkan sistem yang mengakomodasi kepentingan-kepentingan dari kekuatan politik dan partai politik yang memperoleh kepercayaan suara rakyat terbanyak, sehingga perlu ditata hubungan sistem yang tepat antara jabatan-jabatan politik dan jabatan karier dari proses rekruitmen, promosi dan netralitas birokrasi. Termasuk didalam diatur tentang siapa dan bagaimana hubungannya pejabat negara dan ejabat politik.

3.      Memahami perubahan yan terjadi dilingkungan strategis global. Mendorong agar pembaharuan aparatiur negara/pemerintah tidakberdiri sendiri melainkan mempertimbangkan perubahan global tersebut, perubahan global antara lain sistem desentralisasi dan demokrasi yang sedang banyak dipakai oleh negara-negara dipentas dunia yang menginginkan juga terjadi kepemerintahan yang baik (Good Govermen). Selain itu perkembangan teknologi informasi yang mulai diterapkan dalam pemerintahan yang elektronik (e-goverment). Penggunaan e-goverment tidak lain agar pelayananyang diberikan oleh aparatur pemerintah kepada rakyat memberikan kepuasan yang prima kepada rakyat.

4.      Memahami perubahan yang terjadi dalam paradigma manajemen pemerintahan yang menuju ke otonomi dan desentralisasi daerah

C.    Hubungan Good Governance dan Reformasi Birokrasi

Terbukti, buruknya birokrasi tetap menjadi salah satu problem terbesar yang dihadapi Asia. Political and Economic Risk Consultancy (PERC) yang terbaisi di Hongkong meneliti pendapat para eksekutif bisnis asing (expatriats), hasilnya birokrasi Indoneisa dinilai termasuk terburk dan belum mengalami perbaikan berarti dibandingkan keadaan ditahun 1999, meskipun lebih baik dibandingkan keadaan Cina, Vietnam, dan India.

Pada tahun 2000, Indonesia memperoleh skor 8,0 atau tidak bergerak dari skor 1999, dari kisaran skor yang memungkinkan, yakni nol untuk terbaik dan 10 untuk terburuk. Skor 8,0 atau jauh di bawah rata-rata ini diperoleh berdasarkan engalaman dan persepsi expatriats yang menjadi responden bahwa antara lain menurut mereka masih banyak pejabat tinggi Pemerintahan Indonesia yang memanfaatkan posisi mereka untuk memperkaya diri sendiri dan orang terdekat.

1.      Reformasi Birokrasi di Indonesia

Reformasi birokrasi pemerintah pertama pernah dilakukan dijaman pemerintahan Bung Karno dengan slogan yang amat terkenal dengan kementrian yag ditugaskan melakukan retooling. Retooling walalaupun mempunyai konotasi untuk melakukan pembaharuan pegawai, menjadi penertiban dan pendayagunaan aparatur tekanannya masih diartikan pegawai yakni orang-orang atau sumber daya manusia yang bekerja sebagai aparat pemerintah dan negara.

Ketika pemerintah proklamasi melaksanakan pemerintahan sendiri, indonesia masih meniru dan mewarisi sistem administrasi dari pemerintahan kolonial. Ketika dijajah Belanda yang lama sekali sistem administrasi pemerintahan kerajaan Belanda kita pakaii dalam menata administrasi negara kita semenjak proklamasi. Pemerintahan Jepang pernah juga menjajah negara kita, dan pernah sistem administrasi Jepang dicoba dipakai untu sementara waktu. Karena sistem pemerintahan Belanda yang lama diterapkan dinehagara jajahan saat itu, maka sistem ini lama-kelamaan dirasakan tidak lagi memadahi lagi pula semangat ingin melepas dari warisan kolonial dan semangat kemerdekaan yang masih berkorbar didada bangsa Indonesia, makahal ini amat mendorong terciptanya sistem administrasi negara yang baru.

Saat itu di Amerika Serikat dikembangkan sistem administrasi negara yang modern dan yang lebih praktis dan efisien. Maka presiden Soekarn melalui perdana menteri Almarhum H.Juanda mengundang perutusan dari Amerika Serikat .Guru besar ilmu administrasi publik dari Cornel dan PittBurg didatangkan ke Indonesia untuk memberikan saran pengembangan dan perbaukan sistem administrasi negara. Hasil dari perutusan ini dilakukan refoemasi administrasi pemerintahan. Susunan kementrian mulai ditata, didirikan lembaga yang menjadi pusat pelatihan dan pengembangan tenaga-tenaga administrsi negara, didirikannya fakultas dan universitas yang mengajarkan ilmu administrasi negara seperti yang dokembangkan oleh Amerika  Serikat, dan dibangun oleh perancang nasional yang kelak kemudian berubah menjadi Bappenas

Reformasi pertama yang dilakukan ketika zaman kepresidenan Soekarno didorong oleh perubahan yang terjadi dilingkungan strategis rasional dan global. Lingkungan strategis nasional  ialah berubahnya tatasistem pemerintahan yang dijalankan berdasarkan warisan kolonial belanda ke arah tatanan sistem administrasi yang bersifat modern pengaruh dari Amerika Serikat . pengaruh global terjadi bermula dari sistem administrasi yang modern,praktis dan efisien yang dikembangkan oleh Amerika Serikat tadi. Leverage points ditandai dariadanya perubahan baik dilingkungan strategis nasional maupun global. Pemerintahan presiden soekarno mempunyai pandangan yang jelas terhadap Administrasi Negara. Perhatiannya untuk mengembangkan sistem administrasi negara sangat berat dengan didirikannya pada waktu itu Lembaga Administrasi Negara yang diharapkan sebagai lembaga kajian untuk mengembangkan ilmu Administrasi Negara yang bisa diterapkan dalam kegiatan sehari-hari dari praktika kepemerintahan.

Reformasi kedua dilakukan ketiaka jaman kepresidenan Soeharto. Dorongan untuk melakukan reformasi ini pun diawali oleh keingina untuk membangun bangsa dan negara yang dimulai unntuk menyelenggarakan stabilitas disegara sektor. Pembangunan kesejahteraan rakyat yang tidak bakal terjadi kalau ekonomi bangsa ini tidak tumbuh. Untuk menumbuhkannya diperlukan adanya stabilitas politik, pertahanan, keamanan, sosial dan sektor lainnya. Dari keinginan mewujudkannya stabilitas ini maka visi pemerintahan presiden Soeharto adalah harus dijalankan melalui sistem yang sentralistis. Pendekatan kekuasaan, keamanan, dan pemusatan segala macam kebijakan dan urusan dipemerintah pusat amat kelihatan sikali. Maka disusunlah suatu perubahan kebijakan menaata kelembagaan dan sistem birokrasi pemerintah yang mendukung terwujudnya visi sentral tersebut. Tahun 1974 lima tahun setelah presiden Soeharto memegang kendali pemerintahan mengeluarkan Keppres no 44 dan 45 tahun 1974 sebagai tonggak dirombaknya dan disusun sistem dan struktur lembaga birokrasi pemerintah. Semua organisasi dan sistem diseragamkan. Mulailah berturut-turut adanya ketentuan perundangan yang menuju keseragaman itu. Susunan departemen kita yang dipimpin para menteri diseragamkan susunan dan sistemnya. Sistem penyusunan, peaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran, sistem rekruitment pegawai dan  pegangkatan jabatan dalam jabatan, sistem diklat pegawai  dll. Susunan pemerintahan daerah  dan desa pun diseragamkan untuk seluruh negara kita melalui UU no 5/1974 tentang pemeritahan daerah dan UU 5/1979 tentang pemerintahan Desa.

Reformasi Administrasi Negara yang dilakukan oleh presiden soeharto karena didorong oleh perubahan sistem lingkungan strategis nasional dari pemerintahan Soekarno orde lama ke pemerintahan  Soeharto orde baru. Dan adanya dorongan melakukan pembagunan ekonomi. Sementara lingkungan strategis global ditandai dengan perlunyabantuan dari negara donor untuk membantu kebijakan dan program pembangunan yang dilakukannya. Bantuan atau pinjaman merupakan tatanan global yang harus ditaati dan diperhatikan untuk keberhasilan pembangunan. Dari kebijakan bantuan luar negeri ini, ulailah bangsa ini senantiasa  mengandalkan jasa-jasa dan mulai dikuasainya kebijakan pemerintah oleh kebutuhan negara lain. Walaupun pada akhirna  setelah kejatuhan pemerintahannya beban pinjama ini sangat  memberatkan kondisi ekonomi bangsa saat ini.

Kedua presiden terdahulu mempunyai perhatian besar terhadap pengembangan ilmu administrasi negara untuk kemanfaatan pemerintahan yang dipimpinnya . keduanya melakukan reformasi karena didorong oleh leverage point yang jelas baik pada tatanan lingkungan strategis nasional maupun global. Itulah reformasi yang dilakukan diawal tahun 1998, pemerintah hingga kini belum pernah melakukan reformasi  dan bahkan pemerintah silih berganti itu kurang perhatiannya terhadap sistem da tatalaksanana administrasi negara.

Sejak era reformasi tata keperintahan dari sistem sentralisasi telah berubah menuju sistem desentralisasi dengan dikeluarkannya kebijakan otonomi daerah. UU no 22/1999 dan kemudian diganti menjadi UU no 32/2004 dan ditahun 2008 direvisi menjadi UU no 12/2008 merupaka kebijakan pemerintah untuk melakukan reformasi tata keperintahan. Akan tetapi kelanjutan untuk melakukan reformasi dibidang lembaga administrasi negara.

2.      Rapor Buruk Birokrasi Indonesia

Sejarah birokrasi di Indonesia memiliki raport buruk, khususnya smasa Orde Baru, yang menjadikan birikrasi sebagai mesin politik. Imbas dari itu semua, masyarakat harus membayar biaya yang mahal. Ketidakpastian waktu, ketidakpastian biaya, dan ketidakpastian siapa yang bertanggunngjawab adalah beberapa fakta empiris rusaknya layanan birokrasi.

Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong praja. Bahkan kemudian terjadi politisasi birokrasi. Pada rezim Orde Baru, birokrasi menjadi alat mempertahankan kekuasaan.

Pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut dnegan mengaburkan antara pejabat karier dengan nonkarier. Sikap mental seperti ini dapat membawa birokrasi pemeritahan Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa Orde Baru. Bahkan kemunculan RUU Administrasi Pemerinthan turut mendapat respon yang cukup agresif dari para pejabat politik melalui fraksi-fraksi di DPR yang berusaha mengakomodasikan kepentingan jabatan politik mereka untuk dapat menduduki jabatan birokrasi.

Reformasi birokrasi pemerintahan saat ini memang belum sepenuhnya terlihat. Birokrasi pemerintahan masih kental dengan nuansa klasik, yaitu kekuasaan tunggal ada di tangan pemerintahan. Selain itu, rancangan besar yang lengkap dan tuntas mengenai penyelenggaraan birokrasi pemerintahan belum terlihat. Struktur organisasi pemerintahan tergolong gemuk, sehingga kegiatan yang dilakukan cenderung boros.

Good Gavernance sering diartikan sebagai indicator terealisasikannya reformasi birokrasi dengan terpenuhinya prinsip-prinsip, seperti :

a.       Partisipai masyarakat

b.      Tegaknya supremasi hukum

c.       Transparansi

d.      Kepedulian kepada stakeholder

e.       Berorientasi kepada consensus

f.       Kesetaraan

g.      Efektivitas dan efesiensi

h.      Akuntabilitas

i.        Visi strategis

Reformasi didefinisikan sebagai perubahan raikal untuk perbaikan di berbagai bidang dalam suatu masyarakat atau negara. Dengan demikian, reformasi birokrasi adalah perubahan raikal dalam bidang sistem pemerintahan.

Menurut teori liberal, birokrasi pemerintahan menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintahan yang mempunyai akses langsung dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh dalam pemilihan umm. Dengan demikian, birokrasi pemerintahan itu bukan hanya diisi oleh para birokrat, melainkan ada bagian-bagian tertentu yang diduduki oleh pejabat politik, (Carino, 1994). Demikian pula sebaliknya, didalam birokrasi pemerintahan itu bukan hanya dimiliki oleh pemimpin politik dari partai politik tertentu, melainkan ada juga pemimpin birokrasi karier professional.

3.      Mewujudkan Good Governance

Pada awal tahun 1900-an, diadakan pertemuan negara-negara donor yang dipromotori oleh Bank Dunia. Ertemuan ini, kemudian dikenal sebgai “Konsensus Washington”. Dalam pertemuan itu terungkap, banyak bantuan asing “bocor” akibat praktik bad governance (pemerintah yang tidak dikenal akuntabel, tidak transparan, penyalahgunaan wewenang, korupsi, dll). Oleh karena itu, kemudian diseokatai bahwa penerima bantuan harus diberi persyaratan (conditionality), yaitu kesediaan untuk mempraktikkan good governance (keterbukaan, demokrasi, check and balances, dll). Maka sejak pertengahan 1900-an, bantuan asing disertai kondisionalitas untuk mengurangi kebocoran bantuan asing dan efektivitas pemerintahan negara berkembang.

Governance merupakan paradigma baru dalam tatanan pengelolaan kepemrintahan. Ada tiga pilar governance, yaitu pemerintahan, sector swasta, dan masyarakat. Sementara itu, paradigm pengelolaan pemerintahan yang sebelumnya berkembang adalah government sebagai satu-satunya penyelenggara pemerintahan.

Dengan bergesernya paradigma dari goeverment ke arah governance, yang menekankan pada kaloborasi dalam kesehatan dan keseimbangan antara pemerintahan, sekor swasta, dan masyarakat madani (civil society), maka dikembangkan pandangan atau paradigm baru administrasi publik yang disebut dengan kepemerintahan yang baik (good governance).

Good governance mengandung arti hubungan yang sinergis dan kontruktif diantara negara, sector swasta, dan masyarakat (society).

Seperti yang disampaikan Bob Sugeng Hadiwinata, asumsi dasar good governance haruslah menciptakan sinergi antara sektor pemerintahan (menyediakan perangkat aturan dan kebijakan),sektor bisnis (menggerakkan roda perekonominan), dan sector civil society (aktivitas swadaya guna mengembangkan produktivitas ekonomi, efektivitas, dan efesiensi).

Syarat bagi terciptana good governance, yang merupakan prinsip dasar, meliputi :

a.       Partisipatoris, setiap pembuatan peraturan dan kebijakan selalu melibatkan unsur masyarkat (melaui wakil-waklnya).

b.      Rule of law, harus ada perangkat hukum yang menindak para pelanggar, menjamin perlingdungan HAM, tidak memihak, berlaku pada semua warga.

c.       Transparansi, adanya ruang kebebasan untuk memperoleh informasi publik bagi warga yang membutuhkan (diatur oleh undang-undang). Ada ketegasan antara rahasia negara dengan inforamasi yang terbuka untuk publik.

d.      Responsiveness, lembaga public harus mampu merespon kebuthan masyarakat, penyelesaian harus mengutamakan cara dialogmusyawarah menjadi consensus.

e.       Persamaan hak, pemerintahan harus menjamin bahwa semua pihak, anpa terkecuali, dilibatkan di dalam proses politik, tanpa ada satu pihak pun yang dikesampingkan.

f.       Efektivitas dan efisiensi, pemerintahan harus efektif (abash) dan efesien dalam memproduksi output berupa aturan, kebijakan, pengelolaan keunagan negara, dll.

g.      Akuntabilitas, suatu perwujudan kewajiban dari suatu instansi pemerintahan untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misinya. Imlementasi akuntabilitas dilakukan melalui pendekatan strategis, yang akan mengakomodasi perubahan-perubahan cepat yang terjadi pada organisasi dan secepatnya menyesuaikan diri dengan perubahan tertentu, sebagai antisipasi terhadap tuntutan pihak-[ihak yang berkepentingan.

Menurut Institute on Govenance (1996), sebagaimana di kutip Nisjar (1997), untuk menciptakan good governance perlu diciptakan hal-hal sebagai berikut :

a.       Kerangka kerja tim (team work) antarorganisasi, depertemen, dan wilayah.

b.      Hubungan kemitraan antara pemerintah dengan setiap unsur dalam masyarakat negara yang bersangkutan.

c.       Pemahaman dan komitmen terhadap manfaat dan arti pentingnya tanggungjawab bersama dan kerjasama dalam suatu kerepaduan serta sinergisme dalam pencapaian tujuan.

d.      Adanya dukungan dan sistem imbalan yang menandai untuk mendorong terciptanya kemampuan dan keberanian menanggung risiko (risk taking) dan berinisiatif, sepanjang hal ini secara realistik dapat dekembangkan.

e.       Adanya pelayanan adminstrasi masyarakat public yang berorientasi pada masyarakat, mudah dijangkau masyarakat dan bersahabat, berdasarkan kepada asas pemerataan dan keadilan dalam setiap tindakan dan pelayanan yang diberikan kepada masyarakat, berfokus pada kepentingan masyarakat, bersikap professional, dan tidak memihak (non-partisipan).

BAB III

PENUTUP

A.    Kesimpulan

Reformasi birokrasi merupakan suatu upaya untuk melakukan pembaharuan dan perubahan mendasar terhadap sistem penyelenggaraan pemerintahan terutama menyangkut unsur-unsur kelembagaan dan sumber daya manusia aparatur negara atau birokrat.

Tujuan dari adanya reformasi birokrasi yaitu sebagai upaya dalam mewujudkan sistem penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan ideal yaitu good governance.

Good governance memiliki tiga komponen dalam pelaksanaannya sebagai suatu sistem yang harus saling bekerja sama menjaga keseimbangan dan saling mengontrol. Tiga komponen tersebut yaitu pemerintah (government), rakyat (citizen), dan usahawan (business). Ketiga komponen itu mempunyai tata hubungan yang sama dan sederajat. Jika kesamaan ini tidak sebanding, dipastikan terjadi pembiasan dan konsep good governance tersebut.

B.     Rekomendasi

Untuk memperbaiki kesalah dalam pembuatan makalah ini kami memohon dengan penuh hormat kepada semua pihak baik dosen pengampu mata kuliah birokrasi ataupun rekan-rekan seperjuangan untuk dapat ikut serta memberikan kritikan dan masukan dalam perbaiki  makalah ini.

Di harapkan dengan adanya reformasi birokrasi, pemerintahan yang baik, efektif, efisien dan terbebas dari praktek KKN dapat diwujudkan sebagai upaya menuju good governance.

DAFTAR PUSTAKA

Nawawi, Zaidan. 2013. Manajemen Pemerintahan. Jakarta: PT Raja Grapindo Persada.

Ridwan, Junarsa dan Sodik Sudrajat, Ahmad. 2012. Hukum Administrasi Negara dan Kebijakan Pelayanan Publik. Bandung: Nuansa.

Santoso, Panji. 2012. Administrasi Publik. Bandung: PT Refika Aditama.

Sulaiman, Asep. 2013. Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan. Bandung: Fadillah Press.

Wibawa, Samodra. 2009. Administrasi Negara: Isu-Isu Kontemporer . Yogyakarta: Graha Illmu.

Kekuasaan dan Netraitas Birokrasi

BAB I

PENDAHULUAN

A.    Latar Belakang

Birokrasi pemerintah merupakan sebuah kesatuan yang sangat besar, karena mencakup semua aspek kehidupan manusia. Mau tidak mau, suka tidak suka masyarakat yang hidup bernegara harus menerima adanya birokrasi pemerintah. Karena birokrasi pemerintahlah yang mengatur kehidupan manusia dalam bermasyarakat melalui kebijakan-kebijakan yang dibuatnya. Dapat dikatakan birokrasi pemerintah merupakan barisan terdepan dalam hal kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu birokrasi pemerintah sifatnya harus netral, agar kebijakan yang dibuatnya murni atas dasar kebutuhan masyarakat, bukan kepentingan kelompok/golongan ataupun kepentingan pejabat birokrasi secara pribadi.

Apabila kita melihat kepada fungsi dari birokrasi pemerintah yaitu sebagai kesatuan yang menjamin kesejahteraan manusia dalam sebuah negara, maka secara tidak langsung birokrasi pemerintahan memiliki kekuasaan untuk membuat sebuah keputusan yang didasarkan pada kebutuhan masyarakat.

Berbicara kesejahteraan masyarakat, tentunya tidak bisa dipandang hanya pada satu aspek saja. Di Indonesia khususnya kesejahteraan masyarakat masih belum terealisasikan, sebagai contoh adalah tingkat kemiskinan. Pada Maret tahun 2015 menurut data dari Badan Pusat Statistik kependudukan Indonesia angka persentase kemiskinan mencapai 11,22% atau sekitar 28,59 juta orang, angka ini jauh dari harapan pemerintah yang menargetkan pada awal tahun 2015 angka kemiskinan dapat ditekan pada 8-10%.

Menurut Aristoteles bahwa kemiskinan merupakan sumber dari kejahatan, hal ini didukung oleh pendapat dari Francis Fukuyama, ia mengatakan bahwa kemiskinan merupakan sumber dari goncangan sosial diberbagai negara. Dalam hal ini penulis sangat sepakat, karena kemiskinan merupakan “lingkaran setan” dalam masyarakat. Orang melakukan tindakan kriminal didasari oleh kemiskinan, begitu pula anak-anak putus sekolah karena kemiskinan.

Kemiskinan merupakan dosa dari kesejahteraan masyarakat. Disinilah dibutuhkannya birokrasi pemerintahan guna menjamin kesejahteraan masyarakat. Untuk mencapai hal tersebut birokrasi pemerintah diberikan kekuasaan yang sebesar-besarnya dalam mengelola sumber daya yang ada melalui kebijakan-kebijakan yang dibuat. Oleh karena itu, pada kesempatan kali ini penulis akan membuat sebuah makalah yang berjudul “Kekuasaan dan Netralitas Birokrasi”.

B.     Rumusan Masalah

Adapun rumusan masalah dari makalah ini adalah sebagai berikut:

1.      Bagaimana peranan birokrasi dalam mengelola kekuasaan negara?

2.      Upaya apa yang dilakukan untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan birokrasi?

3.      Apa itu netralitas birokrasi?

C.    Tujuan

Adapun tujuan dari pembuatan makalah ini adalah ingin mengetahui:

1.      Peran birokrasi dalam mengelola kekuasaan negara

2.      Upaya untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan birokrasi

3.      Netralitas birokrasi

BAB II

PEMBAHASAN

A.    Birokrasi dalam Konteks Pengelolaan Kekuasaan Negara

Secara umum dipahami bahwa salah satu institusi yang paling menonjol sebagai personofikasi negara adalah pemerintah, sedangkan personifikasi pemerintah adalah aparatur birokrasinya. Ungkapan ini mungkin terlalu sederhana, namun tidak bisa dipungkiri bahwa pihak yang paling aktif dalam kegiatan pengelolaan kekuasaan negara sehari-hari adalah birokrasi. ia berperan sebagai pelaksana dari keputusan-keputusan yang dirumuskan oleh pemimpin politik.[1]

Birokrasi modern, menurut max weber, memiliki karakter yang kompleks dengan orientasi kualitas yang tinggi. Karakteristik birokrasi menurut rumusan weber secara garis besar adalah

1.      Mobilisasi yang sistematis dari energi manusia dan sumber daya material untuk mewujudkan tujuan-tujuan kebijakan atau rencana-rencana yang secara ekplisit telah didefinisikan.

2.      Pemanfaatan tenaga-tenaga karir yang terlatih, yang menduduki jabatan-jabatan bukan atasa dasar keturunan, dan yang batas-batas yurisdiksinya telah ditetapkan secara spesifik; serta

3.      Spesialisasi keahlian dan pembagian kerja yang bertanggung jawab kepada sesuatu otoritas atau konstituensi[2]

Dalam tradisi Amerika Serikat, fungsi administrasi dari birokrasi ditempatkan dalam kendali dan pengawasan politik dari dua cabang kekuasaan negara legislatif (kongres) dan eksekutif (presiden). Dengan kata lain, birokrasi ditempatkan dalam ruang lingkup sistem perimbangan kekuasaan negara. Birokrasi tidak memiliki independensi dalam pengambilan kebijakan, karena konstitusi Amerika secara jelas menempatkan kewenangan itu ditangan presiden dan kongres. Namun demikian, pelaksanan dari seriap kebijakan itu adalah birokrasi, dan justru dalam pelaksanaan itulah sesungguahnya suatu kebijakan diberi bentuk[3]

Karena pentingnya peranan birokrasi dalam memberi bentuk pada kebijakan-kebijakan pemerintahan negara, maka baik presiden maupun kongres terus bersaing untuk menanamkan pengaruhnya dilingkungan birokrasi. hal ini terutama tampak jika partai mayoritas di kongres berbeda dengan partai yang menduduki gedung putih. Sementara itu, karena pengaruh dari penerapan sistem merit dalam birokrasi Amerika, para birokrat sendiri cenderung bebas dalam menentukan posisi politik mereka. Sudah umum diketahui bahwa frustrasinya Richard Nixon dan Gerald Ford dahulu (keduanya pernah menjabat presiden dari partai republik) karena tidak mampu mengontrol para birokrat yang kebanyakan berorientasi kepada partai demokrat. Sitsem Merit dalam rekrutmen birokrasi telah melindungi mereka, sekalipun memiliki pandangan-pandangan yang bertentangan secara diametrik dengan presiden.

Setelah meneliti gejala perkembangan birokrasi yang demikian itu, Peter Woll menarik kesimpulan bahwa tidak ada pembangunan politik masa depan yang dapat diduga, yang akan mampu mengubah sifat independensi administratif dan dominasi birokrasi diberbagai lapangan penting public policy di Amerika Serikat

Di Negara-negara yang Sedang Berkembang (NSB), walaupun para birokrat umumnya tidak memiliki keberanian untuk mengambil posisi yang berbeda dengan presiden, seperti sejawat mereka di amerika serikat, peranannya justru lebih penting dan juga lebih sulit. Menurut Palmer,[4] ada tiga sebab mengapa peranan itu menjadi lebih sulit dan penting. Pertama, karena berbeda dengan di negara-negara maju yang infrastruktur sosial ekonminya sudah tersedia dan telah berfungsi dengan baik; di NSB, infrastruktur itu belum tersedia dalam jumlah yang cukup. Akibatnya kalau birokrasi di negara maju hanya bertanggung jawab memelihara infrastruktur itu, birokrasi di NSB justru bertanggung jawab menyediakannya. Peranan mereka memang penting, tetapi juga sulit, karena harus merencanakan, melaksanakan dan memelihara pembangunan nasional.

Kedua, birokrasi di NSB memperoleh sedikit sekali bantuan dari sektor swasta dalam mengajar tujuan-tujuan pembangunan ekonomi dan sosialnya. Hal ini disebabkan karena memang sektor swasta di NSB masih dalam tahap membangun dirinya sendiri. Dalam banyak hal, justru sektor swasta yang memperoleh bantuan dari pemerintahan agar  usaha mereka bisa berkembang. Jadi keadaan di NSB sangat berbeda dengan di negara maju yang ekonominya telah berkembang duluan dalam era ekspansi kapitalisme. Sektor swasta di NSB memainkan peranan yang sangat kecil dalam mebantu pemeintah membangun infrastruktur sosial dan ekonomi bagi kepentingan umum. Akibatnya, birokrasi di NSB harus bekerja keras untuk mendorong agar sektor swasta mau melakukan investasi dan ikut memajukan perekonomian negara. Dengan kata lain, merekalah yang justru menetapkan prioritas-prioritas ekonomi yang harus diikuti dalam upaya pengembangan sektor swasta.

Ketiga, birokrasi di NSB berperan memobilisasi massa agar mau mengambil bagian dalam proses politik, sosial dan ekonomi di NSB menyebabkan birokrasi harus mengambil sebagian dari peranan mereka demi memacu gerak pembangunan.

Dari uraian singkat diatas, kiranya sukup jelas bagaimana bentuk dari peranan birokrasi dalam ikut mengelola kekuasaan negara, kondisi hubungannya dengan komponen-komponen yang lain, serta kesulitan-kesulitan yang dihadapi oleh birokrasi di NSB dalam mebawakan peranan sebagai pelopor pembangunan

B.     Netralitas Birokrasi

Konsep netralitas birokrasi sangat erat dengan perkembangan analisis sosial dan politik hampir dua abad yang lalu. Konsep itu terpusat pada analisis dan buah pikiran para pemikir klasik seperti Karl Mark, Max Weber, Jhon Stuart Mill, Gaestano Mosca dan Robert Michels (Fischer & Sirriani; 1984) Sekitar abad ke 20, konsep netralitas organisasi birokrasi menjadi sangat penting dalam kehidupan sosial politik modern. Para penulis di tahun 30-an mulai lantang berbicara tentang managerial revolution dan konsep baru tentang birokrasi dunia (bureaucratization of the world). Berbarengan dengan itu mereka juga ingin tahu sampai di mana peranan birokrasi dalam perubahan-perubahan besar dalam kehidupan sosial, ekonomi dan politik pada zaman yang semakin maju ini. (Miftah;1993)

Kemudian bila dibandingkan dengan kondisi birokrasi di Indonesia khususnya pada era Orde Baru yang berjalan hamipr 32 tahun di mana jelas bahwa birokrasi sudah menampakkan keberpihakannya kepada satu kekuatan politik tertentu (Golkar) sebenarnya juga tidak bisa dilepaskan dari sejarah politik Orde Baru itu sendiri. Ketika Orde Baru lahir, kehidupan kepartaian kita dalam kondisi dan situasi yang sangat memprihatinkan. Ini disebabkan oleh strategi pembangunan politik orde lama di mana PKI merupakan satu-satunya partai politik yang tetap eksis dengan fungsinya. Sedangkan parta-partai lain satu persatu hilang, baik secara alamiah atupun karena tidak sesuai dengan Bung Karno sebagai Presiden yang sekaligus sebagai Panglima Tertinggi dan menyatakan dirinya juga sebagai Panglima Besar Revolusi waktu itu yang mengeluarkan gagasan JAREK (jalannya revolusi kita) Dalam keadaan seperti itu masyarakat sangat merindukan terciptanya satu situasi yang memungkin-kan kepentingan mereka tersalurkan dan terwakili melalui partai politik. Situasi yang demikian dibaca oleh rejim baru, sehingga begitu orde lama tumbang, orde baru berusaha untuk memulihkan keadaan dengan mengetrapkan dua strategi dasar:

Pertama: menjadikan tentara/ABRI sebagai ujung tombak demokrasi dan pemegang kemdali pemerintahan ditopang oleh birokrasi yang kuat dan terlepas dari ikatan kepartaian konvensional/tradisional.

Kedua: menitikberatkan pembangunan ke arah rehabilitasi ekonomi. (Sunardian W dalam Anshori :1994) Dua strategi tersebut jelas akan memerlukan stabilitas dengan segala resikonya yang dalam banyak hal akan merugikan bagi parpol non-pemerintah. Dalam kerangka inilah ABRI kemudian mendirikan Sekretariat Bersama Golongan Karya (SEK-BER GOLKAR) pada tahun 1964 sebagai embrio bagi partai pemerintah (partai pelopor seperti konsep Presiden Soekarno). Dari sini kita melihat bahwa politik orde baru berusaha menciptakan iklim politik yang mendukung tumbuh suburnya kembali partai-partai politik, namun tetap berada di bawah kontrol birokrasi sehingga tidak akan menggoyahkan stabilitas nasional.

C.    Mencegah Penyalahgunaan Kekuasaan Birokrasi

Kita dapat melihat betapa besar kerusakan dan kerugian Negara yang mungkin timbul akibat tidak beresnya birokrasi memperlakukan kekuasaan mereka. Untuk menghindari hal tersebut perlu diambil tindakan-tindakan antara lain sebagai berikut :

1.      Netralitas Birokrasi

Penguasa dan politisi boleh berganti-ganti tiap pergantian rezim dan penyelenggaraan pemilu, tetapi birokrasi harus tetap pada posisinya, dan steril dari pengaruh para penguasa dan politisi. Prinsip asas netralitas politik birokrasi ini mencangkup dua prinsip penting yakni:

Pertama, institusi birokrasi harus terbebas dari pemihakan terhadap kelompok tertentu dan bersih dari penggunaan fasilitas dan infrastruktur birokrasi untuk kepentingan partai atau golongan tertentu walaupun mereka mayoritas. Dengan kata lain, birokrasi harus menjadi lembaga administrasi semata yang bekerja secara professional berdasarkan prinsip-prinsip kesamaan (equality) terhadap seluruh kelompok masyarakat.

Kedua, konsep netralitas juga dimaksudkan agar birokrasi terbebas dari campur tangan parpol dalam proses rekrutment dan penempatan pejabat birokrasi. Pejabat-pejabat birokrasi diangkat dan diposisikan pada jabatan tertentu semata-mata atas dasar profesionalisme, kelayakan (fit) dan kepatutan (proper), bukan karena kepentingan politik.

Prinsip netralitas birokrasi ini membutuhkan prasyarat akan berfungsinya seluruh elemen system politik, pers dan lembaga legislative, sesuai dengan fungsi dasarnya masing-masing. Artinya bila kita hendak mewujudkan institusi birokrasi yang professional sesuai fungsi pokoknya, maka sikap profesioanal juga harus dilakukan elemen lainnya. Dalam kaitan ini Francis Rouke (1984) misalnya, mengingatkan bahwa netralitas birokrasi dalam politik dapat dikatakan tidak mungkin jika partai politik dalam suatu Negara tidak mampu melaksanakan fungsinya dengan baik.

Pemisahan antara administrasi pemerintahan, yang dalam hal ini dilaksanakan oleh birokrasi, dengan politik praktis adalah sejalur dengan doktrin pemisahan kekuasaan (separation of powers)dalam system politik yang mementingkan control dan keseimbangan (check and balances) di antara para pemegang kekuasaan. Dalam hal ini, birokrasi adalah elemen dalam kekuasaan eksekutif yang tidak boleh memainkan peran sebagai sebagai pemegang kekuasaan legislative. Sebaliknya, kekuatan politik semacam partai politik adalah pemegang kekuasaan legislative yang tidak boleh mencampuri pelaksanaan tugas bidang eksekutif. Dengan demikian, tidak akan terjadi akumulasi sumber kekuasaan yang terlalu besar pada para pejabat Negara.

2.      Pengaturan dan Pembatasan Sumber Kekuasaan

Pihak legislative harus dapat membuat batasan-batasan penggunaan kewenangan aparatur dan pejabat birokrasi melalui berbagai regulasi, serta mengawasi berjalannya regulasi itu secara ketat. Undang-undang juga harus menetapkan batas-batas kewenangan pejabat birokrasi dan pemberian sanksi terhadap pelanggaran kewenangan itu. Penggunaan fasilitas, seperti mobil dinas, perlu diatur secara ketat. Mobil dinas tidak boleh dibawa pulang, melainkan harus di pool dalam garasi kantor, sehingga terbebas dari penyalahgunaan.

Aset kekuasaan untuk bertindak atas nama Negara, misalnya harus terdefinisikan secara ketat, sehingga aparatur birokrasi seperti badan kepolisian atau militer tidak bisa sewenang-wenang menyiksa, menembak atau membunung seseorang dengan dalih “atas nama Negara”.

3.      Memperkuat Partisipasi Publik (Public Participation)

Masyarakat harus diberdayakan, diberi kesempatan, dan diikutsertakan untuk berperan dalam proses-proses birokrasi mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan. Harus diingat bahwa tanpa adanya kemampuan masyarakat dan pemberian kesempatan, partisispasi tidak akan dapat berjalan. Karenanya tindakan pemeberdayaan (empowerment) agar masyarakat tahu hak dan kewajibannya,serta tersedianya iklim yang kondusif (availability of chance) harus berjalan seiring. Dalam konteks ini, pendidikan kewarganegaraan (civic education) yang menjadikan rakyat mengerti akan hak dan kewajibannya sebagai warga Negara, serta penguatan civil society, memiliki fungsi yang sangat penting agar rakyat mengerti bagaimana mereka harus memperlakukan dan mengontrol birokrasi supaya berjalan sesuai dengan tugas dan posisinya sebagai pelaksana administrasi pemerintahan Negara.

4.      Menjadikan Birokrasi Sebagai Institusi Terbuka

Dengan adanya transparasi atau keterbukaan, kinerja birokrasi dapat dilihat atau diakses langsung oleh masyarakat. Tentang apa yang sesungguhnya terjadi dalam suatu proses birokrasi, misalnya masyarakat harus hatu bagaimana suatu prosedur birokrasi lahir, bagaimana proses pembuatan proyek fasilitas umum, bagaimana tatacara pengurusan proses dokumen semacam sertifikat tanah, paspor dan sejenisnya secara apa adanya. Tentu saja, tentang bagaimana proses transparasi yang memungkinkan masyarakat memiliki akses untuk melihat kinerja dan regulasi tentang birokrasi itu perlu diatur dalam regulasi yang formal.

5.      Membangun Responsibilitas Birokrasi

Kita harus dapat menciptakan sikap dan kondisi aparatur yang bertanggung jawab (responsible) terhadap apa yang mereka putuskan dan perbuat. Dengan demikian, harus ada job description yang jelas dan diketahui para pengguna jasa dan pihak-pihak yang terkait dengan masing-masing tugas aparat (stakeholders), sehingga mereka dapat meminta dan menuntut aparatur birokrasi kerja sesuai tugasnya masing-masing yang telah ditetapkan. Tugas masing-masing aparat dan pejabat birokrasi sebaiknya diumumkan atau diberitahukan kepada publik di masing-masing kantor instansi, sehingga para pengguna jasnya dapat membaca atau mengetahui apa sajakah tugas mereka secara gamblang

Seluruh langkah di atas memang mudah untuk dikatakan, akan tetapi akan sulit dilaksanakan. Walaupun demikian kita percaya bahwa usaha yang sunggung-sungguh dan terus menerus akan dapat membawa perbaikan yang signifikan bagi instansi birokrasi. [5]

D.    Netralitas dan Mobilitas PNS dalam Pilkada; antara Sulawesi Selatan dan Banten

Undang-undang No 32 Tahun 2004 mengenai Pemerintah Daerah, tidak secara tegas melarang incumbent untuk kembali mencalonkan diri sebagai kepala daerah melalui mekanisme pemilihan kepala daerah secara langsung. Sebaliknya, secara implisit undang-undang memperolehkan incumbent turut serta kembali dalam pencalonan kepala daerah melalui pilkada langsung dengan cara mengundurkan diri. Hanya saja terdapat ruang krusial, bahwa undang-undang tidak jelas mengatur mekanisme pengunduran diri. Apakah dengan mengambil cuti dari tugas atau melepaskan jabatannya terlebih dahulu ketika incumbent mendeklarasikan dirinya turut serta dalam pilkada atau setelah dirinya secara de jure terpilih atau tidak terpilih.

Perumusan mekanisme pemilihan kepala daerah secara langsung didasari atas prinsip demokrasi yang menjamin hak politik setiap warga negara untuk memilih atau dipilih. Meski dari aspek konstitusi pencalonan incumbent tidak dipermasalahkan, namun disis lain, di luar ranah konstitusi keterlibatan incumbent dalam pilkada berikan efek politisi terhadap netralitas sikap PNS. Kondisi ini tercermin dalam pilkada di Sulawesi Selatan dan Banten.

Perbandingan sikap politik PNS dalam menghadapi pemilihan kepala daerah yang melibatkan incumbent di Sulawesi Selatan dan Banten. Faktor-faktor yang mempengaruhinya dari sapek internal dan eksternal, bentuk-bentuk ketidaknetralan dan dampak ketidaknetralan PNS setelah pilkada.

1.      Faktor Internal Kooptasi PNS (Budaya Patron Cilent)

Budaya politik merupakan variabel yang tidak dapat dipisahkan dalam menganalisa perilaku aktor-aktor yang terlibat dalam birokrasi. Terdapat beberapa definisi menegnai budaya politik, dalam konteks ini budaya didefinisikan sebagai matriks dan perilaku yang mempengaruhi sistem politik. Birokrasi pemerintahan secara ideal merupakan organisasi yang rasional dan bekerja untuk kepentingan administratif pemerintahan. Hanya saja, kinerja birokrasi tidak bisa diabaikan begitu saja dari aspek budaya politik yang mempengaruhi pola relasi aktor-aktor yang bekerja dalam birokrasi. Realitas dinamika pemilihan di dua provinsi memperlihatkan bagaimana aspek budaya politik mempengaruhi rasionalitas birokrasi yang teraktualisasi dalam netralitas politik PNS.

Di Sulawesi Selatan, budaya kekerabatan telh menciptakan pola hubungan patron client antara kepala daerah dan pejabat struktural di bawahannya. Dalam relasi seperti ini memberikan kekuasaan mutlak kepala daerah, karena kepala daerah merupakan patron bawahannya, dan karakteristik patron akan selalu menjaga hubungan baik dengan client sebagai cara untuk melanggengkan kekuasaan. Dalam relasi kekuasaan seperti ini, pegawai negeri sipil selaku client akan tunduk dan patuh terhadap intruksi pimpinan di atasnya tanpa reserve.

Dalam konteks netralitas politik birokrasi di Provinsi Sulsel, faktor etnisitas merupakan variabel yang turut memberikan warna dalam pola hubungan kekuasaan, khususnya dalam momentum pemilihan kepala daerah. Hubungan kekerabatan yang terjalin berdasarkan kesamaan etnisitas menjadi instrumen yang efektif dalam membangun dukungan politik bagi incumbent. Dalam hal ini seorang PNS akan melihat incumbent dari perasaan keterwakilan dari etnis yang sama atau mewakili dari klan tertentu atau keluarga tertentu.

 Hubungan kekerabatan merupakan atribut budaya. Sementara hubungan birokrasi merupakan atribut yang terbentuk berdasarkan prinsip administratif. Kedua pola hubungan ini dalam konteks Sulawesi Selatan tidak produktif terhadap netralitas politik birokrasi pemerintahan pada saat menghadapi momentum politik tertentu. Oleh karena itu, fragmentasi politik di antara PNS dalam birokrasi pemerintahan Sulsel ke dalam kelompok pendukung kandidat merupakan suatu konsekuensi logis yang tidak dapat dihindari.

Apabila di Sulawesi Selatan relasi kekerabtan berdasrakan etnis merupakan variabel yang mempengaruhi netralitas politik PNS,  maka relasi patron client antara PNS dan calon gubernur incumbent di Banten terbentuk karena adanya pengaruh jawara yang dibawa oleh calon gubernur incumbent saat itu. Misalnya, Ratu Atut Chomsiyah yang merupakan anak perempuan dari Hasan Sochib, tokoh jawara yang memiliki pengaruh terhadap konstelasi politik lokal.

Relasi kekerabtan berdasarkan etnik kurang dominan dalam konteks pilkada Banten. Secara umum etnik dominan di Bnaten adalah Sunda sebagai etnik pribumi dan etnik Jawa-Serang sebagai subetnik pribumi yang sebenarnya merupakan akulturasi antara sunda dan jawa dalam rentang waktu yang telah cukup lama.

Tabel 1

Faktor  Internal Ketidaknetralan PNS

Faktor Ketidaknetralan PNS	Pilkada Sulsel	Pilkada Banten
Faktor Kekerabatan	Andi Patabahi Pobokri, kepala dinas pendidikan sulsel adalah besan Amin Syam, istrinya Amin Syam adalah asisten 1 Kota Makasar. Keduanya menjadi tim sukses pasangan ASMARA	Tidak terlalu dominan, lebih banyak menggunakan jaringan orang tuanya sebagai tokoh jawara.
Faktor Primodial dan Patron Client	Hubungan kekerabatan berdasarkan etnisitas, incumbent Amin Syam di dukung oleh etnis Bugis, Syahrul YL oleh etnis Makasar.	Ketokohan Hasan Sochib sebagai tokoh jawara.

Kuasa incumbent terhadap birokrasi, pada masa orde baru, birokrasi pemerintahan merupakan instrument politik yang cukup efektif melakukan mobilitas politik. Penguasaan terhadap birokrasi pemerintahan merupakan ciri pelaksanaan konsep kekuasaan organik orde baru. Pada masa orde baru, Soeharto menerapkan kembali prinsip-prinsip organik melalui penguasaan birokrasi, dimana para pejabat negara memaksakan otoritas mereka lewat kontrol yang luas melalui birokrasi negara. Dengan model kekuasaan organik, orde baru mampu mengendalikan dan mendominasi pemilihan umum.

Prinsip kekuasaan organik telah menjadikan birokrasi sebagai instrument politik yang efektif dalam memngendalikan dan mendominsikan kekuasaan, Hal yang sama tampaknya dicoba dan dipraktekan oleh calon gubernur incumbent Sulsel dan Banten sebagai strategi memenangkan Pilkada, dengan cara melakukan kooptasi terhadap birokrasi untuk diperdayakan sebagai salah satu instrument politik, di antara instrumen lainnya, seperti partai politik dan kelompok-kelompok yang ada di dalam masyarakat.

Tabel 2

Kooptasi Incumbent terhadap PNS pada Pilkada Sulsel dan Banten

Aspek	Pilkada Banten Tahun 2016	Pilkada Sulawesi Selatan Tahun 2007
Pola Kooptasi	Mutasi jabatan struktural	Mutasi jabatan struktural
Strategi Kooptasi	1.      Melakukan mutasi pejabat yang kontrapolitik ke dalam jabatan non-strategi (non-job). 2.      Mobilisisasi camat dan lurah atau kepala desa	Mobilisisasi camat dan lurah atau kepala desa
Faktor Pendukung	1.      Shadow’ state’ kekuatan satu diluar birokrasi (jawara). 2.      Kekuasaan kharismatik Hasan Sochib sebagai tokoh jawara.	Jaringan kekerabatan, isu, primodial etnis bugis, makasar, muslim-non muslim, logika kekuasaan.
Tingkat Fragmentasi PNS	Rendah, karena hanya 1 ada satu incumbent yang maju	Tinggi, karena ada dua incumbent yang maju

Budaya birokrasi dan politik oportunis, yaitu tarik menarik politik menjelang pilkada di Sulsel dan Bnaten yang secara pasti memasuki ranah birokrasi telah menghadapkan anggota PNS dalam situasi dilematis, terutama bagi PNS yang menduduki jabatan strategis. Di satu sisi, PNS adalah pegawai yang bekerja atas nama negara, namun di sisi lain PNS dihadapkan pada situasi yang mengharuskannya menetukan sikap politik. Apakah mendukung atau tidak mendukung terhadapa calon incumbent. Kedua sikap yang dipilih tersebut sama-sama memiliki konsekuensi logis terhadap posisi dirinya dalam struktur apabila calon incumbent terpilih sebagai kepala daerah melalui mekanisme pilkada.

Dihadapkan terhadap situasi tersebut, netralisitas politik PNS dapat diidentifikasi terfragmentasi dalam tiga sikap politik, yaitu:

1)   Kelompok PNS yang secara tegas menempatkan diri pada kelompok salah satu kandidat kepala daerah.

2)   PNS yang mudah beradaptasi dengan berbagai lingkungan dan lincah memanfaatkan momentum penting dalam mendekati setiap calon.

3)   PNS yang tetap mempertahankan keberadaannya sebagai birokrasi murni dan tetap menjaga netralitasnya sebagai birokrasi, mereka memahami eksistensinya pada lembaga yang harus tetap menjaga jarak yang sama dengan semua kepentingan masyarakat.

Setiap pilihan memiliki konsekuensi. Bagi kelompok pertama, jelas keberpihakan adalah sebuah pilihan yang dianggap strategis untuk mendukung percepatan karirnya. Momentum pilkada lima tahunan, merupakan momen yang dianggap strategi bagi PNS untuk menaikkan karir. Akan tetapi momen pilkada juga dapat menurunkan karir, atau bahkan malah mengalami non job. Apabila calon yang didukung kalah, maka agar berat untuk bisa mendorong percepatan karir.

Budaya patronase menemukan senyawanya dengan budaya monoloyalitas yang berlaku dalam birokrasi yang disosialisasikan sejak lama. Budaya yang dikembangkan dalam PNS ketika menjalankan fungsinya adalah kepatuhan kepada atasan dan bukan terhadap independensinya dalam memberikan layanan administratif kepada masyarakat.

Tabel 3

Aspek Budaya Birokrasi dalam Ketidaknetralan PNS Dalam

Pilkada Sulsel dan Banten

Aspek Budaya Birokrasi	Pilkada Sulsel	Pilkada Banten
Patronase Politik PNS dalam mendukung incumbent	PNS pendukung ASMARA berasal dari kalangan PNS tua, mereka adalah para kepala dinas yang secara karir telah tuntas. Adapun PNS pendukung SAYANG adalah PNS dari kalangan muda yang masih memiliki karir cukup panjang.	Hampir semua PNS menjadi pendukung incumbent karena hanya ada satu incumbent yang mau sebagai pasangan calon.
Dampak PNS yang tidak netral terhadap pengembangan karir	Bagi PNS yang tidak mendukung SAYANG, pasca pelantikan terjadi mutasi jabatan dan ada beberapa yang mengalami non job.	Semua pendukung incumbent mengalami lompatan dari percepatan karir pasca kemenangan incumbent.

3.      Faktor Eksternal Kooptasi PNS

Ketiadaan aturan yang tegas mengenai aspek-aspek netralitas PNS dalam pilkada merupakan variabel eksternal yang memberikan kontribusi terhadap netralitas PNS dan menjadikannya persoalan yang problematis, baik dalam pilkada Sulsel dan Banten.  Ambiguitas regulasi dalam mengontrol perilaku ketidaknetralan PNS dalam memberikan dukungan terhadap incumbent, juga tidak didukung oleh sanksi yang tegas. Dalam kasus pilkada sulsel, aksi demo dukung mendukung yang dilakukan oleh PNS  di Pemprov Sulsel sempat mendapatkan peringatan dari Men-PAN. Bahkan Men-PAN mengancam akan memberikan sanksi, dengan alasan PNS harus netral dan tidak berpihak dalam pilkada. Adapun dalam kasus Pilkada Banten, meski terjadi ketidaknetralan PNS, akan tetapi tidak menimbulkan pengaruh terhadap kinerja dan pelayanan administrasi pemerintah, Hal ini karena hanya ada satu incumbent yang maju sebagai peserta pilkada sehingga PNS di Banten terlihat lebih solid dan kompak dalam mendukung incumbent.

Tabel 4

Ambiguitas Regulasi dalam Ketidaknetralan PNS pada

Pilkada Sulsel dan Banten

Ambiguitas Regulasi	Subtansi Netralitas	Kasus Pilkada Sulsel	Kasus Pilkasa Banten
PP No 9 Tahun 2003 tentang pemberhentian PNS	Bupati atau Gubernur adalah pejabat pembina PNS	Gubernur terpilih Syahrul Yasin Limpo melakukan mutasi jabatan dan kenaikan pangkat bagi PNS yang menjadi tim sukses.	Ratu Atut Chomsiyah memberhentikan Kurdi Matin, seorang PNS yang tidak mendukung incumbent
SE Menpan SE/08/M.PAN/3/2005	PNS dilarang terlibat dalam kampanye mendukung pasangan calon	Hampir semua PNS terfragmentasi dalam dukung mendukung terhadap dua pasangan incumbent yang maju sebagai calon	Hampir semua PNS memberikan dukungannya kepada incumbent yang maju
UU No 32 Tahun 2004	Kampanye dilarang melibatkan pejabat struktural dan fungsional hingga kepala desa	Terjadi mobilisisasi dan politisasi kebijakan oleh para kepala dinas dan kepala daerah yang terfragmentasi dalam mendukung masing-masing incumbent.	Walikota Cilegon A’at Syafa’at terlibat dalam kampanye mendukung Ratu Atut Chomsiyah.

            Keberadaan institusi pengawasn terhadap pelanggaran netralitas PNS merupakan faktor yang secara tidak langsung turut membuka ruang bagi pemanfaatan PNS dalam konsistensi politik lokal di Sulawesi Selatan dan Banten. Lemahnya institusi pengawasan dan penyelenggara pilkada, memiliki kewenangan jurisdiksi terbatas yang membuat Panwaslu dan KPUD tidak bisa lebih jauh dalam menangani perkara-perkara pelanggaran pilkada. Seperti di Sulawesi Selatan, KPUD menilai bahwa lembaga tersebut tidak memiliki kewenangan memberikan sanksi terhadap pelanggaran netralitas PNS. Pelanggaran netralitas  PNS dipandang sebagai pelanggaran kode etik kepegawaian negara. Oleh karena itu yang memiliki kewenangan memberikan sanksi adalah Badan Pengawasan Kepegawaian Daerah.

Dalam pilkada Banten, Panwaslu menemukan beberapa pelanggaran terkait dengan ketidaknetralan PNS dalam bentuk pemnafaatan sarana negara, seperti mobil dinas daerah dan manipulasi program pemerintah daerah untuk kepentingan kampanye politik. Namun panwaslu tidak memberikan sanksi karena keterbatasan jurisdiksi dan bukti-bukti pelanggaran. Dalam UU, kewenangan Panwaslu hanya bersifat administratif dan mediasi artinya Panwaslu hanya menjadi institusi yang mencatat dan menerima laporan pelanggaran setelah ini meneruskannya kepada pihak terkait.

Bentuk ketidaknetralan PNS dalam pilkada dari pola-pola yang ditemukan di sua lokasi penelitian juga hampir serupa, mulai dari pemanfaat sarana-sarana negara, manipulasi agenda kerja pemerintahan sebagai media sosialisasi dan kampanye hingga keterlibatan PNS dalam kampanye. Terkecuali pada poin ketiga, bentuk keterlibatan PNS dalam kampanye tidak dilakukan secara terbuka sebagaimana yang tejadi di Sulawesi Selatan.

Pemanfaatan sarana negara yang dilakukan budaya patron client dan monoloyalitas dalam birokrasi memotivasi pegawai negeri yang berada dalam jabatan-jabatan struktural mendayagunakan fasilitas-fasilitas negara bagi kepentingan politik calon incumbent, sebagai bentuk aktualisasi yaitu:

a.       dukungan politik

b.      loyalitas kepada atas yang menjadi peserta pilkada.

Bentuk-bentuk penggunaan fasilitas negara oleh calon peserta pilkada untuk mendukung kampanye politik atau seenisnya selama pilkada, terdiri dari:

a.       Penggunaan mobil dinas untuk kampanye

b.      Pemanfaatan sarana instansi pemerintahan untuk rapat-rapat tim sukses.

c.       Penggunaan rumah dinas untuk tempat pertemuan tim sukses.

d.      Penggunaan anggaran negara atau pemerintah daerah.

Penggunaan sarana negara untuk kepentingan politik secara de jure melanggar Undang-undang No, 32 Tahun 2004 pasal 78 ayat h yang melarang menggunakan fasilitas dan anggaran pemerintah dan pemerintah daerah untk kepentingan kampanye. Penggunaan fasilitas negara oleh calon incumbent secara terbuka pada saat kampanye pilkada, idak bisa dilepaskan dari kuatnya kooptasi incumbent terhadap birokrasi, KPUD dan Panwaslu.

Keterlibatan PNS dalam kampanye, diidentifikasi pelanggaran PNS atas netralitas politik yang diperankan di lingkungan pemerintahan daerah Sulawesi Selatan dan Banten dapat dilihat dalam beberapa pola, yaitu:

1.      Dalam bentuk pemberian dukungan politik secara terbuka dari kelompok PNS atau pejabat struktural terhadap incumbent,

2.      Keikutsertaan pejabat dalam safari kampanye.

3.      Mobilisasi camat dan lurah atau kepala desa untuk menggalang dukungan dari masyarakat terhadap incumbent.

Dampak ketidaknetralan PNS dalam pilkada, netralitas politik PNS dalam pilkada perlu dilihat dalam presepktif hubungan patron client abtra PNS dengan incumbent yang ikut dalam kontestasi pilkada. Oleh karena itu, dampak ketidaknetralan PNS berkonsekuensi timbal balik politik dalam bentuk promosi atau demosi PNS dalam jabatan struktural dalam birokrasi pemerintahan dan fungsi pelayanan publik. Dari sisi kualitas pilkada ketidaknetralan PNS berkonsekuensi terhadap hasil pilkada yang memunculkan gugatan.

Dalam kasus pilkada Banten akibat ketidaknetralan yang dilakukan oleh KPUD, dianggap berpihak kepada pasangan incumbent . Gugatan dilakukan oleh pasangan Zul-Marisa terkait keluarnya keputusan KPUD Banten No.25/KEP-KPUD/2006 mengenai penetapan Ratu Atut Chomsiyah dan HM Masduki sebagai pasangan Gubernur dan Wakil Gubernur Banten terpilih. Alasan gugatan karena KPUD dianggap tidak mengindahkan putusan MA tanggal 21 November 2006 tentang hak uji materiil terhadap PP No, 6 Tahun 2005. Selain itu adanya perbedaan selisih hasil penghitungan KPUD dengan internal PKS.

Adapun dalam pilkada sulsel, ketidaknetralan PNS memunculkan gugatan terhadap hasil pilkada oleh Tim Asmara atas keputusan KPUD Sulsel yang memenangkan pasangan SAYANG. Gugatan diajukan ke MA tanggal 16 November 2007 yang dicata dalam register di Kepaniteraan MA RI Nomor 02/P/KPUD/2007. Gugatan ini sempat membuat ketegangan politik di Sulsel karena masing-masing pihak mengklaim sebagai pemenang. Muncul upaya memobilisasi kalangan PNS untuk melakukan aksi demu dukung mendukung pasangan calon. Meskipun pada akhirnya gugatan di menangkan oleh KPUD dan Tim Sayang, sehingga berujung kepada pelantikan Syahrul Yasin Limpo sebagai Gubernur Sulsel.[6]

BAB III

PENUTUP

A.    Kesimpulan

Pertama, karena berbeda dengan di negara-negara maju yang infrastruktur sosial ekonminya sudah tersedia dan telah berfungsi dengan baik; di NSB (negara sedang berkembang), infrastruktur itu belum tersedia dalam jumlah yang cukup. Kedua, birokrasi di NSB memperoleh sedikit sekali bantuan dari sektor swasta dalam mengajar tujuan-tujuan pembangunan ekonomi dan sosialnya. Hal ini disebabkan karena memang sektor swasta di NSB masih dalam tahap membangun dirinya sendiri. Ketiga, birokrasi di NSB berperan memobilisasi massa agar mau mengambil bagian dalam proses politik, sosial dan ekonomi di NSB menyebabkan birokrasi harus mengambil sebagian dari peranan mereka demi memacu gerak pembangunan.

Dari uraian singkat diatas, kiranya cukup jelas bagaimana bentuk dari peranan birokrasi dalam ikut mengelola kekuasaan negara, kondisi hubungannya dengan komponen-komponen yang lain.

Konsep netralitas birokrasi sangat erat dengan perkembangan analisis sosial dan buah pikiran para pemikir klasik seperti Karl Mark, Max Weber, Jhon Stuart Mill, Gaestano Mosca dan Robert Michels (Fischer & Sirriani; 1984) Sekitar abad ke 20, konsep netralitas organisasi birokrasi menjadi sangat penting dalam kehidupan sosial politik modern.

Kemudian bila dibandingkan dengan kondisi birokrasi di Indonesia khususnya pada era Orde Baru yang berjalan hampir 32 tahun di mana jelas bahwa birokrasi sudah menampakkan keberpihakannya kepada satu kekuatan politik tertentu (Golkar) sebenarnya juga tidak bisa dilepaskan dari sejarah politik Orde Baru itu sendiri.

B.     Saran

Dalam memecahkan berbagai permasalahan kenegaraan disini dibutuhkannya birokrasi pemerintahan yang sifatnya netral guna menjamin kesejahteraan masyarakat. Untuk mencapai hal tersebut birokrasi pemerintah diberikan kekuasaan yang sebesar-besarnya dalam mengelola sumber daya yang ada melalui kebijakan-kebijakan yang dibuat.

---

[1] Monte palmer, Dilemmas of political development, EE Peacock publisher Inc,  Itasca, hal.259.

[2] Dirumuskan kembali dalam michael parenti, democracy for the few, St Martin’s Press, New york, 1988, hal.255

[3] Peter woll, American Bereaucracy, W.W. Norton & Company, Inc, New York, 1977, hal.6-7

[4] Palmer, Dilemmas of Political Development, hal 260-261

[5] Setiyonobudi.2012, Birokrasi dalam Perspektif Politik dan Administrasi, Bandung: Nuansa

[6]  Dalim, Sudiman. 2010. Politisasi Birokrasi, Netralitas dan Mobilitas PNS dalam Pilkada. Tangerang: Global Sosiatama. Hal 189-207